本文摘自：东方早报

海关特殊监管区域整合步伐有望加速。

9月6日，中国政府网发布《加快海关特殊监管区域整合优化方案》（下称《方案》）。《方案》提出，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区；新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区；推进加工贸易向中西部和东北地区梯度转移、向海关特殊监管区域集中；支持中西部和东北地区符合条件的大中城市设立综合保税区；拓展海关特殊监管区域的功能，等等。

一名海关系统人士告诉早报记者，海关特殊监管区域整合并不是新事物，最初是配合国家经济的转型升级提出的，当时也提出加工贸易梯度转移，以及“圈养”还是“散养”的问题（推动加工贸易向海关特殊监管区域集中）。

早在2012年，国务院就发布过关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见（下称《意见》），当时便提出，在基本不突破原规划面积的前提下，要逐步将多种海关特殊监管区域整合为综合保税区。

《意见》指出，20多年来，特殊监管区域在承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、扩大对外贸易和促进就业等方面发挥了积极作用，但发展中也存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题。

推进海关特殊监管区域升级

为适应不同时期对外开放和经济发展的需要，国务院曾先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等6类海关特殊监管区域。

不同特殊监管区域功能有别。保税区虽有加工和物流功能，但不能享受国内货物入区即可退税政策；出口加工区有“入区退税”政策，但只能开展加工业务，缺少物流功能；而保税物流园区也有“入区退税”政策，但只能开展仓储物流业务，缺少加工功能。算下来，还是保税港区和综合保税区的功能政策较为齐全。

对此，《方案》提出了“四个整合”：整合海关特殊监管区域的类型、功能、政策和管理。除了逐步将类型整合为综合保税区，还要规范、完善这些区域的税收政策，并逐步统一信息化管理系统、统一监管模式，实现相关管理部门的信息互换、监管互认、执法互助（“三互”）。

上海海关一名内部人士告诉早报记者，现在的上海综合保税区，就是整合了洋山保税港区、外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）、浦东机场综合保税区。“浦西地区有多个出口加工区，上海也希望把它们整合成综合保税区。”该人士说，“包括松江、青浦、嘉定等区，都有出口加工区，它和保税区政策有差别，未来上海自贸区的政策复制推广，也需要这些特殊监管区域先扩大功能，才能承接相关的政策。”

该人士解释，出口加工区和保税区主要差别在于，保税区可以设立贸易公司，出口加工区却不能，企业主体多为加工贸易企业。（编注：“加工贸易”是指经营企业进口全部或者部分原辅材料、零部件、元器件、包装物料，经过加工或者装配后，将制成品复出口的经营活动，包括来料加工和进料加工。）

由于诸多功能傍身，综合保税区的招牌相当精贵。据不完全统计，目前全国共有40多个综合保税区。

自贸区再担试验任务

值得一提的是，新出炉的《方案》还特别提到了沪、粤、津、闽四大自贸区：近期（2015-2016年）要研究制定方案，在上海、福建自贸区的海关特殊监管区域内统筹推进货物状态分类监管试点；在广东、天津自贸区试点融资租赁海关监管制度。中期（2017-2018年）目标之一则是加快复制推广自贸区、海关特殊监管区域试点成熟的创新制度措施。

2013年9月上海自贸区成立时，范围就与上海综保区覆盖的区域完全一致。上海自贸区扩区、其他三地自贸区成立后，尽管自贸区也包含了非海关特殊监管区域，一些功能还是要在特殊监管区域内才能实现。

新出炉的《方案》中就提出，在自由贸易试验区内的海关特殊监管区域积极推进内销选择性征收关税政策先行先试。在上海自贸区、福建自贸区的海关特殊监管区域统筹研究推进货物状态分类监管试点。对注册在广东自贸区、天津自贸区海关特殊监管区域内的融资租赁企业进出口飞机、船舶和海洋工程结构物等大型设备涉及跨关区的，在执行现行相关税收政策前提下，根据物流实际需要，实行海关异地委托监管等。

上海市口岸服务办公室主任张超美曾表示，企业发展需要统筹国内、国外两个市场，但是，一方面，国内货物进入海关特殊监管区域按照出口货物管理，面向国内市场开展集拼加工业务，需要在区外另外设立工厂，另一方面，区内企业有开展国内贸易的需求，需要在区外再注册贸易公司。对此，需要探索货物贸易货物状态分类监管，一是允许国内货物进入海关特殊监管区域，但不按照出口货物来管理，而是按照非保税货物这种状态，二是支持区内企业开展国内贸易，这需要海关和税务部门共同推进，需要建立协同监管机制。

对于四地自贸区试点内容不一致的问题，早报记者对比四个自贸区总体方案发现，上海、福建、广东方案都提出要探索建立货物状态分类监管模式，天津则没有相关表述。相应的，广东、天津方案中也提出了上述融资租赁海关监管制度，上海、福建则没有。

不过，融资租赁方面，上海自贸区也有类似探索。一家注册在上海自贸区的金融租赁企业高管告诉早报记者，对于融资租赁公司进出口大型设备涉及跨关区的情况，上海海关会单独和异地海关签署类似委托监管协议的文件，以明确两地海关各自职责。该公司目前还没有这方面的实际操作经验。